El 10 de julio de 1976, la liberación accidental en una planta en el municipio de Seveso (Italia) obligó a evacuar a la población circundante y dio origen al primer marco regulatorio europeo específico para instalaciones con riesgo de accidente mayor. Ocho años más tarde, en una noche de diciembre de 1984, la fuga de isocianato de metilo en la planta de Union Carbide en Bhopal (India) provocó el accidente industrial con el mayor número de víctimas registrado en la historia. Estos dos eventos, junto con otros de menor escala pero de naturaleza similar, modificaron la forma en que la comunidad internacional entendió el riesgo químico. A partir de entonces dejó de tratarse como un asunto exclusivamente técnico de las plantas de producción y pasó a ser objeto de una regulación específica.
De esa transformación surgieron dos instrumentos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que hoy siguen siendo el fundamento jurídico de la gestión química en el trabajo. El primero es el Convenio 170 sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo, adoptado en la 77.ª reunión de la Conferencia General en Ginebra, que estableció los principios de clasificación de peligros, etiquetado, fichas de datos de seguridad y el derecho de los trabajadores a conocer los riesgos de los productos que manipulan. El segundo es el Convenio 174 sobre la prevención de accidentes industriales mayores, adoptado en la 80.ª reunión el 22 de junio de 1993, que introdujo la noción de instalación clasificada, la obligación de evaluar sistemáticamente los riesgos y el deber de articular la respuesta con las autoridades competentes.
La incorporación de los convenios internacionales al ordenamiento colombiano
Colombia aprobó el Convenio 170 mediante la Ley 55 del 2 de julio de 1993, así como el Convenio 174 mediante la Ley 320 de 1996, y registró la ratificación de este último ante la OIT el 9 de diciembre de 1997.
No obstante, la existencia de la obligación internacional no dio lugar, por sí misma, a un instrumento nacional exigible. El desarrollo reglamentario del Convenio 174 solo se materializó con la expedición del Decreto 1347 de 2021, que, en sus considerandos, se expide expresamente en desarrollo de la Ley 320 de 1996 y de la Ley 1523 de 2012. Entre la ratificación del convenio y su reglamentación transcurrieron 24 años.
Ese intervalo explica buena parte del diagnóstico que el país haría más adelante sobre su propio sistema. Durante ese período existieron normas ambientales, sanitarias, laborales y de transporte aplicables a sustancias químicas, pero no un marco que integrara la gestión del riesgo a lo largo del ciclo de vida ni que definiera, con criterios cuantitativos, qué instalaciones debían ser objeto de vigilancia reforzada.
La adhesión a la OCDE como determinante del cambio regulatorio
El proceso de adhesión de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) fue el factor que impulsó la modernización del marco nacional. La revisión técnica adelantada por el Comité de Productos Químicos operó como parte del examen previo a la invitación, la cual se produjo en mayo de 2018; el Acuerdo sobre los términos de la adhesión se suscribió en París el 30 de mayo de 2018 y fue aprobado mediante la Ley 1950 de 2019; y el depósito del instrumento de adhesión se realizó el 28 de abril de 2020, con lo cual Colombia se convirtió en el país número 37 en integrarse a la Organización.
La Ley 1950 de 2019 resulta particularmente relevante porque incorpora al ordenamiento interno los compromisos asumidos ante los distintos comités. Entre ellos figura la obligación de entregar en 2021 un informe de progreso al Comité de Productos Químicos sobre la implementación de los nueve instrumentos legales respecto de los cuales el país había solicitado un plazo adicional. De esta manera, tanto el documento de política expedido en 2016 como los decretos reglamentarios de 2021 responden a compromisos internacionales con plazo definido.
Adicionalmente, el proceso de adhesión impulsó el desarrollo de la infraestructura nacional necesaria para la evaluación de sustancias químicas. Mediante el Decreto 1595 de 2015, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo designó al Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) para ejercer como Autoridad Nacional de Monitoreo en Buenas Prácticas de Laboratorio (BPL) de la OCDE. En desarrollo de esa función, ONAC estableció el Programa Nacional de Monitoreo de las BPL, que define el marco general y el esquema de inspecciones y auditorías de estudios aplicable a las entidades de ensayo del país.
La relevancia de este componente para el sector productivo radica en el Acuerdo de Aceptación Mutua de Datos (AMD; MAD, por su sigla en inglés), adoptado por el Consejo de la OCDE mediante la Decisión C(81)30/FINAL de 1981, conforme al cual los datos de prueba generados en cualquier país miembro o adherente pleno, con arreglo a las directrices de ensayo de la OCDE y a los principios de BPL, son aceptados por los demás para fines de evaluación y protección de la salud humana y el ambiente. Se trata, por tanto, de uno de los mecanismos más directos mediante los cuales la pertenencia a la Organización se traduce en una reducción de costos para las empresas que registran o comercializan sustancias en varios mercados.
El número de entidades de ensayo reconocidas en el país bajo los principios de BPL OCDE continúa siendo reducido. De las entidades que han hecho parte del Programa Nacional de Monitoreo, únicamente la Pontificia Universidad Javeriana registra estado activo, con reconocimiento otorgado el 9 de mayo de 2024. Por ende, si bien el marco institucional quedó definido desde 2015, la capacidad nacional para generar datos de ensayo con reconocimiento internacional se encuentra en una fase incipiente, lo que constituye una limitación relevante para las organizaciones que deban sustentar evaluaciones de riesgo de sus sustancias ante las autoridades regulatorias de otros mercados.
El Conpes 3868 de 2016 y su innovación conceptual
El Consejo Nacional de Política Económica y Social aprobó el 5 de octubre de 2016 el Documento Conpes 3868, mediante el cual se definió la Política de Gestión del Riesgo Asociado al Uso de Sustancias Químicas en Colombia. El diagnóstico consignado en el documento señala que en los veinte años previos el país había expedido políticas, guías y normativa encaminadas a controlar aspectos ambientales, comerciales, laborales o de salud sobre una sustancia o grupos de sustancias químicas, pese a lo cual persistían vacíos en la implementación de los procesos de gestión del riesgo en cada una de las etapas del ciclo de vida (DNP, 2016).
El aporte principal de la política consistió en modificar la unidad de análisis. El documento propuso abordar el problema desde la óptica de dos objetos de interés: (i) la sustancia química y (ii) las instalaciones donde se usan, al tiempo que se fortalecía la articulación de las entidades responsables (DNP, 2016). Con este enfoque quedaron vinculados en una misma estrategia asuntos que hasta entonces se tramitaban de manera independiente, entre ellos la seguridad y salud en el trabajo, la protección ambiental, la seguridad de procesos, el comercio, el transporte y la gestión del riesgo de desastres.
De esta aproximación se derivaron los dos programas que estructuran el sistema actual. El primero es el Programa de Gestión de Sustancias Químicas de Uso Industrial (PGSQUI), centrado en la sustancia, y el segundo el Programa de Prevención de Accidentes Mayores (PPAM), centrado en la instalación, a los cuales se suman los instrumentos de generación de información que los alimentan. El plan de acción de la política fijó como horizonte el año 2020.
El Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado (SGA)
El primer desarrollo concreto derivado de la política fue la adopción del Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos (SGA) en su sexta edición revisada, mediante el Decreto 1496 de 2018. Por su parte, la aplicación en los lugares de trabajo se reglamentó mediante la Resolución 0773 de 2021, que definió las acciones a cargo de los empleadores en materia de clasificación y comunicación de peligros, así como las responsabilidades de los trabajadores y de las Administradoras de Riesgos Laborales.
El principal sujeto de inspección, vigilancia y control es el empleador, y la verificación por parte de las autoridades no se realiza en el mercado sino en las condiciones de exposición de los trabajadores en el lugar de trabajo.
Por consiguiente, la responsabilidad de contar con etiquetas y fichas de datos de seguridad recae sobre la organización que utiliza los productos químicos, independientemente de si es fabricante, importadora o usuaria final.
El Programa de Gestión de Sustancias Químicas de Uso Industrial (PGSQUI)
El PGSQUI fue reglamentado mediante el Decreto 1630 de 2021, que adicionó el Decreto 1076 de 2015 en lo relativo a la gestión integral de las sustancias químicas de uso industrial. La norma se aplica a las personas naturales y jurídicas que produzcan, importen, usen, comercialicen, distribuyan o transporten sustancias clasificadas con alguna clase y categoría de peligro del SGA, y prevé cuatro instrumentos:
- El Inventario Nacional de Sustancias Químicas de Uso Industrial (INSQUI), concebido como base de datos de las sustancias producidas e importadas en el territorio nacional.
- Un instrumento de priorización, incluido en el propio inventario, orientado a identificar las sustancias de mayor interés para la salud y el medio ambiente.
- La evaluación del riesgo para el ambiente y la salud.
- El programa de reducción y manejo del riesgo.
El aplicativo del INSQUI es administrado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y entró en operación conforme a la Circular 0181 de 2022. El inventario quedó constituido el 31 de mayo de 2025 con la información reportada hasta esa fecha, correspondiente a los años 2021 a 2023. La actualización es anual y se realiza año vencido, con plazo máximo el 30 de septiembre del año siguiente, de manera que el reporte correspondiente al año 2025 vence el 30 de septiembre de 2026.
Las consecuencias de este esquema para la gestión comercial de un portafolio son considerables. Las sustancias que no figuren en el inventario se consideran nuevas; cuando superen el umbral de cien kilogramos anuales, los fabricantes e importadores disponen de un plazo máximo de seis meses para notificar la información requerida; y si la sustancia resulta clasificada como prioritaria, será obligatorio adelantar la evaluación de riesgo ambiental y de salud antes de su comercialización. Así mismo, se encuentra en trámite el proyecto de resolución que definirá los criterios de priorización y categorización de las sustancias incluidas en el INSQUI mediante un enfoque basado en riesgo.
El Programa de Prevención de Accidentes Mayores (PPAM)
El PPAM fue adoptado mediante el Decreto 1347 de 2021, el cual se define como el conjunto de acciones, procedimientos e intervenciones integrales dirigidas a incrementar los niveles de protección de la población y del ambiente mediante la gestión del riesgo en instalaciones clasificadas.
Los criterios para determinar si una instalación queda cobijada por el programa son de naturaleza cuantitativa. Son consideradas instalaciones clasificadas aquellas con presencia de sustancias químicas en cantidades que igualen o superen al menos uno de los umbrales definidos en el Anexo 3 de la norma, denominado "Listado de Sustancias Químicas Asociadas a Accidentes Mayores", así como aquellas que, al aplicar la regla de la suma, obtengan un valor igual o mayor a uno. Con el fin de facilitar esta verificación, Responsabilidad Integral® Colombia desarrolló una herramienta en línea para la clasificación de instalaciones frente al PPAM.
El procedimiento de registro fue reglamentado por la Resolución 4979 de 2024. La norma exige declarar por número CAS todas las sustancias químicas peligrosas contenidas en el listado del Decreto 1347 que se almacenen, procesen o manipulen en la instalación; confiere carácter confidencial a la información del inventario; y otorga al responsable de la instalación clasificada un plazo de seis meses contados a partir de la puesta en marcha de la herramienta tecnológica dispuesta por el Ministerio. De otro lado, la Resolución 5492 de 2024 desarrolla el componente del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo aplicado a la prevención de accidentes mayores, y precisa la figura del responsable de la instalación, encargado de definir, firmar y divulgar la política de prevención.
Si bien la reglamentación está completa en el plano normativo, su exigibilidad práctica está condicionada por la disponibilidad de la herramienta tecnológica de registro. El Ministerio del Trabajo aún no ha puesto en funcionamiento dicha herramienta, por lo que el plazo de seis meses no ha comenzado a contarse y el país aún no cuenta con una línea base del número de instalaciones clasificadas en su territorio. Por ende, resulta aconsejable que las organizaciones adelanten el ejercicio de clasificación por iniciativa propia, dado que seis meses constituyen un plazo estrecho para quien deba iniciar la identificación de umbrales y la codificación de su inventario una vez que la plataforma esté disponible.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)
Se estableció mediante la Resolución 0839 de 2023 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y opera como parte integral del Registro Único Ambiental (RUA), administrado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), razón por la cual los establecimientos obligados no deben reportar la información en un registro adicional. Se trata de un catálogo de acceso público de las emisiones y transferencias de contaminantes potencialmente dañinos para la salud o el ambiente, que comprende las liberaciones al aire, al agua y al suelo, así como los residuos transportados a sitios de aprovechamiento, tratamiento y disposición final.
Se trata de un registro de creación reciente y en fase inicial de operación. Su utilidad para la toma de decisiones empresariales —que comprende la identificación de pérdidas de materia prima no contabilizadas, la comparación entre plantas de una misma organización y la referenciación frente al subsector— dependerá de la disponibilidad de series comparables de varios años y de la calidad con que las empresas efectúen los primeros ciclos de reporte.
Balance de la implementación
Una evaluación objetiva del período comprendido entre 2016 y 2026 debe reconocer avances sustantivos y rezagos destacados.
En materia de avances, el país demostró un camino para contar con un marco regulatorio integrador: diferentes programas reglamentados, cuatro instrumentos de gestión y un sistema de comunicación de peligros armonizado con el estándar de las Naciones Unidas. Se cumplieron, además, los compromisos formales asumidos ante el Comité de Productos Químicos de la OCDE.
Del lado de los rezagos, es necesario señalar cuatro asuntos:
- El plan de acción de la política tenía como horizonte 2020, mientras que los decretos reglamentarios se expidieron en 2021 y los instrumentos operativos se emitieron entre 2024 y 2025.
- El registro de instalaciones clasificadas permanece sin activarse, dado que el Ministerio del Trabajo no ha puesto en funcionamiento la herramienta tecnológica prevista, lo que mantiene suspendida una obligación ya reglamentada.
- Los criterios de priorización de sustancias del INSQUI, que determinarán qué portafolios quedan sujetos a evaluación de riesgo previa a la comercialización, están pendientes de expedición.
- La apropiación de estos instrumentos por parte de las pequeñas y medianas empresas continúa siendo limitada, pese a que las obligaciones del Decreto 1630 de 2021 recaen sobre fabricantes e importadores con independencia de su tamaño, a partir de un umbral de cien kilogramos anuales.
Implicaciones para la competitividad empresarial
La afirmación según la cual la gestión adecuada de sustancias químicas constituye un factor de competitividad requiere desagregarse en los mecanismos concretos mediante los cuales dicho efecto se produce. Pueden identificarse tres.
Aceptación documental en los mercados de destino
Un inventario codificado por número CAS, con clasificación de peligros, etiquetas y fichas de datos de seguridad conforme al SGA, constituye el insumo directo de los expedientes que exigen los reguladores y los compradores en las jurisdicciones que aplican estándares equivalentes. La organización que dispone de esta información responde a una solicitud documental de un cliente internacional; la que no dispone de ella debe reconstruir información dispersa entre las áreas de compras, producción y calidad, con frecuencia mediante consultoría externa, lo que conlleva más tiempo y recursos.
Condiciones de financiamiento y de aseguramiento
La clasificación de instalaciones, la evaluación de escenarios de accidente mayor y la existencia de una política de prevención documentada pueden contribuir a los procesos de suscripción de seguros y a las cláusulas ambientales incorporadas a créditos corporativos. Una instalación que puede demostrar su clasificación, sus escenarios evaluados y su articulación con las autoridades territoriales tiene mayor capacidad de negociación.
Ventaja en las cadenas de suministro globales
Las compañías multinacionales aplican a sus proveedores listas de verificación de gestión de seguridad química, como en el caso de las empresas que pertenecen a Responsabilidad Integral. Para un proveedor de estas compañías, el cumplimiento de los decretos 1630 y 1347 de 2021 deja de ser exclusivamente un asunto con la autoridad y se convierte en un requisito para el acceso a mercados.
El Global Framework on Chemicals y la agenda internacional posterior a 2020
El Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel Internacional (SAICM), vigente desde 2006, se propuso minimizar los impactos adversos de las sustancias químicas y los residuos para el año 2020. Esa meta no se alcanzó, según lo confirmó el Global Chemicals Outlook II del PNUMA (2019), y el mandato del SAICM expiró a finales de 2020.
En la Quinta Conferencia Internacional sobre Gestión de Productos Químicos (ICCM5) de 2023 se adoptó el Global Framework on Chemicals — For a Planet Free of Harm from Chemicals and Waste (GFC), acompañado de la Declaración de Bonn. Se trata de un marco de carácter voluntario que establece cinco objetivos estratégicos y veintiocho metas para todo el ciclo de vida de las sustancias químicas, incluidos los productos y los residuos (PNUMA, 2023).
La correspondencia entre las prioridades del marco global y los instrumentos que Colombia ya desarrolló puede establecerse de manera directa:
- El fortalecimiento de los marcos regulatorios nacionales se refleja en los decretos 1630 y 1347 de 2021 y en sus resoluciones de desarrollo.
- La generación de información y conocimiento se materializa en tres vehículos concretos: el INSQUI, el RETC y el SGA.
- La prevención de daños graves a la salud y al ambiente corresponde al PPAM y al Convenio 174 que lo sustenta.
- El enfoque de ciclo de vida constituye, textualmente, la unidad de análisis adoptada por el Documento Conpes 3868.
El papel de la iniciativa voluntaria empresarial
La iniciativa Responsible Care® surgió en Canadá en 1985 como sistema de conducta para el sector químico; su organismo rector es el Consejo Internacional de Asociaciones Químicas (ICCA), que administra la Responsible Care Global Charter y, desde 2006, la Estrategia Global de Producto, y opera actualmente en más de 70 países. En Colombia, Responsabilidad Integral® opera como iniciativa empresarial voluntaria desde 1994.
En materia de gestión de la seguridad química, la industria del país adoptó un sistema de mejora continua veintidós años antes de que el Estado formulara la política nacional correspondiente. Cuando una organización decide operar por encima del mínimo legal, se vincula a un mecanismo que en Colombia acumula tres décadas de operación y de resultados documentados.